Los conflictos recientes en torno a la megaminería ponen en juego dilemas que son vitales a la hora de dar un debate serio sobre el desarrollo productivo nacional y en relación a las formas de interpelación política del gobierno nacional y popular. Intervienen nada menos que lógicas económicas y políticas resultantes de la destrucción neoliberal, a la par de la emergencia de un conjunto de experiencias reales de sectores de la población que han sufrido el particular impacto del comportamiento depredador de las empresas privadas.
Por Jorge Makarz / Espacio Iniciativa*
Buena parte del abordaje político-mediático sobre la megaminería gira en torno a la cuestión de la contaminación y el riesgo de esta actividad para el entorno ambiental y la salud de quienes habitan en los pueblos mineros. Si dejamos de lado las provocaciones oportunistas y mediáticas, la lectura sobre la oposición social a estos emprendimientos mineros demuestra que lo que está en juego, junto a la demanda ambiental, es la discusión sobre las características tecnológicas y económicas de los mismos, así como sobre sus consecuencias sociales, ambientales y políticas que éstos generan. Estas tensiones evidencian los desafíos que el Estado tiene en seguir rediscutiendo con más profundidad el modelo de desarrollo, en recomponer su capacidades regulatorias (arrasadas por el neoliberalismo) y en reconocer las demandas de sectores sociales que se consideran afectados por estas lógicas y por ser parte de los consensos necesarios para definir, en el marco democrático, las pautas del desarrollo socio-económico.
La megaminería se caracteriza por los métodos particulares de una forma general de extracción masiva de metales; es decir, la “minería a cielo abierto” o “minería a gran escala”. En los casos en que estos emprendimientos se radiquen en las cercanías de las ciudades o de sus fuentes de agua, como en Andalgalá (Catamarca), se advierte sobre los serios impactos directos que estos pueden implicar sobre las poblaciones locales. Allí, el Proyecto de Agua Rica prevé localizarse a solo 17 km. de esta ciudad, que cuenta con 20.000 habitantes y cuya protesta social tiene un antecedente concreto en los cortes de un camino vecinal en el año 2010. El proyecto, como otros que han proliferado en los últimos tiempos (también en el contexto de reclamos sociales de quienes se consideran afectados), fue habilitado sin establecer mecanismos de consultas a la población.
Una dimensión ambiental
En paralelo a la discusión político-mediática, han circulado diversos artículos y documentos técnicos específicos en relación, entre otros temas, a la utilización del agua y el cianuro en estos grandes emprendimientos de la minería a cielo abierto. En estos artículos, las evaluaciones y diagnósticos sobre la contaminación y su impacto ambiental concreto son variables y en ocasiones contradictorios. En algunos casos, se habla del “riesgo ambiental extremadamente alto” provocados por el procesamiento de los restos obtenidos de las detonaciones con el fin de separar los metales (por vía de “productos químicos altamente venenosos”). Incluso, existen causas judiciales abiertas por contaminación y daño a la salud y al ambiente de este tipo de modelos extractivos, entre los cuales se encuentra la iniciada por el Fiscal de Cámara de Tucumán contra la Minera La Alumbrera (Catamarca), en la que “se prueba la presencia en agua de arsénico en valores 20.000 veces superiores a los permitidos por la legislación, así como de cadmio (5.000 veces más), cobre (20 veces), mercurio (10.000 veces), plomo (60 veces), selenio (1.000 veces)” (Universidad Nacional de Rosario, resolución febrero de 2012). En relación a la utilización y contaminación del agua, en casos como Agua Rica, que se asienta sobre fallas geológicas, se advierten serios peligros de filtraciones al subsuelo de la población, comprometiendo la salud y “el reaseguro futuro de las poblaciones de la zona, la cual se caracteriza por su extrema aridez” (J. Garín, “Falsos dilemas de la cuestión minera” – Abogado en el amparo ambiental contra Agua Rica). En el caso específico de la minera Bajo La Alumbrera, la empresa “está autorizada a consumir 100 millones de litros de agua por día de la reserva acuífera del Campo del Arenal”; un consumo de aproximadamente el doble del total de la Provincia de Catamarca (UNR, íbid). Otros documentos aseguran, por el contrario, que la utilización de cianuro en este tipo de mecanismos extractivos es “fácilmente controlable de modo de no producir daños a la salud y al ambiente”; es así que la cianurización “se practica bajo rigurosas normas de seguridad en un circuito cerrado (reciclado); los residuos que contienen cianuro se tratan adecuadamente ya que se descompone fácilmente con la luz solar, contacto con el oxígeno y actividad biológica; de esta forma esos residuos tienen restos de cianuro por debajo de lo aceptado por las regulaciones ambientales más estrictas.” (Raúl Fernández, Geólogo de la UNLP). Ahora bien, cabe preguntarse seriamente si, asumiendo que mecanismos como éstos últimos asegurarían una utilización tolerable del material tóxico, se está en condiciones de garantizar su efectiva aplicación y el control correspondiente. Pero aquí hay otra cuestión fundamental en juego.
Si una primera discusión del problema trata sobre los efectos ambientales de la megaminería, es claro que ante la falta de certezas concluyentes sobre su real magnitud es necesario actuar, como mínimo, con los elementos existentes. El solo hecho de que exista una posibilidad de un altísimo impacto ambiental sobre el entorno y las poblaciones –no acompañado por seguimientos rigurosos y los controles exigidos-, asociado al tipo particular de método extractivo masivo y no el aceptado corrientemente para la actividad minera en general (incluso en las mismas provincias donde emergen los conflictos) nos lleva a formular dos interrogantes.
a) Por un lado, a preguntarnos por qué a esta falta -aun- de “evidencia científica concluyente” sobre los niveles reales de contaminación no se le responde, desde el inicio, con los presupuestos mínimos de las leyes ambientales nacionales. Además de la garantía constitucional del goce de los derechos a un medio ambiente sano y a la salud (art. 41) y el reconocimiento de los tratados internacionales que protegen esos bienes, la Argentina cuenta con legislación específica nacional sobre el medioambiente. Uno de los principios fundamentales de la Ley General del Ambiente (25.675/02) es el “principio precautorio” que marca específicamente que “cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente”. La aplicación general de este principio en los grandes proyectos mineros en ejecución y los que se comienzan a instalar, entonces, puede ser jugado en favor de un abordaje serio del problema, no como un artilugio legalista que inmovilice cualquier opción de inversión en las provincias, sino como un esquema realista de obligar a demostrar primero que los impactos socioambientales –en curso o previstos- se encuentran dentro de niveles aceptables.
b) En segundo lugar, ¿por qué a nivel internacional las legislaciones varían entre un acentuado liberalismo o una restricción generalizada sobre estas técnicas extractivas? Recordemos que las empresas multinacionales aplican metodologías que en muchos casos están restringidas en sus países de origen ¿Por qué, incluso a nivel provincial (sin entrar en una caracterización del marco legal minero que se abordará más adelante) existen diferencias sobre la utilización del cianuro y otras sustancias en la minería a gran escala? Siete provincias argentinas limitan algún aspecto de la megaminería (Tucumán, Mendoza, La Pampa, Córdoba, San Luis, Tierra del Fuego y Chubut), ninguno de los cuales es territorio de explotación actual. Es conocido el caso de Río Negro, en que el ex-gobernador C. Soria derogó la ley provincial que prohibía, desde 2005, la utilización de cianuro. ¿Por qué entonces, anular sin más, la discusión social sobre el impacto ecológico en los pueblos calificando de “enemigos del desarrollo” a los asambleístas de esos propios pueblos? El aspecto ambiental de la minería es relevante, como lo es también el de la producción sojera, petrolera, química, de curtiembres, petroquímica, y de toda industria. Como veremos más adelante, esta es una discusión no solamente argentina.
Una dimensión económico-social
Es necesario presentar un segundo aspecto general del problema. Si bien el aspecto ecológico no está resuelto, supongamos por un minuto que lo puede suspenderse en aras de debatir el real aporte socioeconómico de la minería a gran escala. La pregunta es: ¿resulta indispensable el impulso de la megaminería para el desarrollo nacional? Hay una serie de dimensiones estructurales que vale la pena revisar para hacer un balance global de este asunto, que están relacionadas a su articulación con el poder económico, la voracidad de la lógica de la ganancia y el rol regulatorio del Estado en la apropiación de rentas y el perfil productivo del país.
a) La modalidad de minería intensiva denominada “a cielo abierto” es relativamente reciente y combina características íntimamente asociadas a la lógica de la ganancia más depredatoria: producción de grandes cantidades, reducción general de los tiempos y minimización de los costos. En las últimas décadas, las innovaciones tecnológicas han facilitado la explotación de minerales dispersos en áreas relativamente amplias, superando así el agotamiento del tipo de explotación tradicional de veta (o de socavón). El adelanto tecnológico significa que ya no se arrasa por dentro a la montaña, sino que se la dinamita para trabajar a cielo abierto (aunque su viabilidad también dependa de la profundidad del yacimiento)
En nuestro país, actualmente existen 12 proyectos de megaminería en ejecución, la mayor parte de ellos vinculados a la obtención de oro y plata. Estos son: Bajo La Alumbrera, Salar del Hombre Muerto (Catamarca); Cerro Vanguardia, San José-Huevos Verdes, Manantial Espejo, Martha, Espejo (Santa Cruz); Veladero, Casposo, Gualcamayo (San Juan); Pirquitas, El Aguilar (Jujuy), Campo Quijano (Salta) y Andacollo (Neuquén). Desde el inicio de la minería a gran escala -alrededor de 15 años atrás- la actividad tuvo un crecimiento exponencial: a los 14 proyectos en operación, se suman 2 en construcción (Pachón y Pascua-Lama, en San Juan) y más de 300 prospectos de extracción de diversos minerales. Entre 1998 y 2009, la participación de la minería en el PBI argentino se multiplicó del 1,5 al 4,5% y podría alcanzar el 6% cuando entre en funcionamiento Pascua-Lama, un gran emprendimiento binacional argentino-chileno con reservas estimadas de 18 millones de onzas de oro (Zaiat, Página 12, 19/2/12). Respecto de la actividad extractiva del oro, una publicación reciente del Instituto de Estudios Fiscales y Económicos (IEFE), “¿Minería para el desarrollo? La producción y apropiación de la renta del oro en la Argentina”, revela que la renta extra que embolsan las cuatro firmas extranjeras que se reparten el negocio aurífero en el país –las canadienses Barrick y Yamana Gold, la sudafricana Anglogold Ashanti y la suiza Xstrata Cooper– se calcula para el 2011 un 43% superior a la obtenida en 2010. Este incremento “tiene que ver no solamente con un aumento sostenido de la cotización internacional del oro sino también con el de las toneladas producidas. El informe estima que, contrariamente a lo que suele presentarse como grandes virtudes del sector, el fisco nacional y provincial en conjunto pasó de recaudar un 34% de la renta aurífera en el 2008 a un 24% en el 2010” (Trinelli, Página 12, 6/2/12)
En cuanto al contexto internacional, el auge de la megaminería se relaciona con la escalada de precios de sus materias primas producto de la tracción que ejercen algunos países emergentes en procesos de intensa industrialización, en particular China. El gigante asiático consume actualmente el 46% del acero, el 40% del cobre y el 50% del carbón a nivel mundial. Por otra parte, la crisis internacional de los mercados financieros iniciada en 2008 ha llevado a muchos agentes especulativos a refugiarse en las materias primas, lo que también contribuyó a aumentar sus precios. Como señala en un artículo reciente José Natanson, junto con África y algunas regiones de Asia, América del Sur es una de las regiones del mundo más ricas en minerales. En los últimos años, casi todos los países han visto una expansión acelerada de la actividad: las exportaciones mineras provenientes del Mercosur ampliado pasaron de 13 mil millones de dólares en 2003 a 42 mil millones en 2009 (datos CEPAL en Natanson, Página 12, 18/2/12)
b) Ahora bien, ¿cómo se inserta la actividad de la megaminería en el desarrollo productivo y hasta qué punto es funcional al interés nacional y no sólo al negocio de las multinacionales? Salvando el hecho –no menor- que en toda explotación minera solo una pequeña parte del mineral extraído es aprovechado industrialmente (se calcula que del total de material que se extrae, menos del 20% se destina al procesamiento y que, en buena medida, se trata de metales de valor convencional y suntuario cuya utilidad industrial es ínfima) hay varias cuestiones a discutir para una posible respuesta.
Por una parte, el marco legal. En la primera mitad de los años ’90 se diseñó un cuadro normativo favorable al desembarco de las grandes compañías mineras. El actual modelo minero fue estructurado de la mano del Acuerdo Federal Minero, el Código Minero y la reforma constitucional del ’94, que en su art. 124 dispone que les corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. En cuanto al Código Minero, se trató de una negociación dentro de la reforma constitucional, por la cual, a cambio del apoyo de los gobernadores a la reforma, se les entregaron las riquezas del subsuelo a cada provincia. En el marco de las reformas neoliberales, esto ha sido un primer elemento importante que obstaculiza la instrumentación, por parte del Estado Nacional, de una administración nacional e integral de las riquezas hidrocarburíferas y mineras. Como veremos más adelante, es desde la política donde se puede contrarrestar este esquema. También hay que sumar otros elementos centrales, relacionados al aspecto económico. La normativa permite que las empresas giren al exterior las riquezas obtenidas con muy poco beneficio proporcional para las arcas del Estado. Ese marco legal facilitó el desarrollo de lo que se denomina “economía de enclave”, que se basa en lo siguiente. El ingreso de capitales del exterior para explotar ricos yacimientos mineros, la realización de millonarias inversiones, el pago de una muy baja proporción de impuestos en relación a su giro (están exentos del impuesto al cheque y a los combustibles), cuentan con estabilidad fiscal por 30 años y gozan de un régimen de importación sin aranceles. Asimismo, las regalías abonadas a las provincias son muy bajas (de 2,5 a 4,0 y los gobernadores que han sugerido últimamente cambios en este esquema nunca hablan de más de 6%) (Zaiat, Página 12, 19/2/12; Gutman, 19/2/12). Si bien hay que señalar, que, aún siendo bajos en términos relativos, estos recursos son muy importantes para las finanzas de los gobiernos provinciales –que tienen una dependencia fiscal muy fuerte de estas actividades- no es menos cierto que es muchísimo más lo que podría hacerse, a nivel provincial y nacional, en favor que el aporte financiero de las multinacionales sea sensiblemente mayor. Esto último, teniendo en cuenta que los niveles altísimos de rentabilidad del sector seguirían ofreciendo posibilidades de inversión y desarrollo. Las únicas medidas concretas sobre el sector minero a favor de los intereses nacionales han sido la fijación de retenciones a las exportaciones del 5 al 10% (que algunas empresas resisten en la Justicia) y, desde noviembre pasado, la obligación a las compañías a liquidar localmente sus divisas por exportaciones. Por último en el marco de redefinición de la política de subsidios, le retiraron –con mucha justicia- aquellos que gozaban para el uso de electricidad.
Volvamos a la idea de “economías de enclave”. Además de las señaladas, hay otras particularidades vinculadas el esquema productivo en que se insertan, cuestión vital para discutir hasta qué punto –además del plano tributario- contribuyen al desarrollo nacional. La megaminería no está asociada al entorno en donde está radicada y no implica, por si misma, ningún tipo de desarrollo. Se trata, como señalamos al comienzo, de extraer un recurso con el menor costo posible y llevárselo. Es decir, todo el agregado de valor, procesamiento, refinamiento, búsqueda de mercados, etc., se hace en otro lugar, en el de origen de las empresas u otro. Por otra parte, una vez finalizado y agotado el recurso extraído, la lógica productiva de estos emprendimientos conduce al abandono de la zona, con las consecuencias económica, sociales (incluyendo los puestos laborales) y ambientales del caso. Sin un esquema de eslabonamientos productivos, como ocurre en la actualidad, esta situación es más grave aún.
Decíamos que a nivel fiscal, la significación de estas actividades para las provincias es muy importante, aunque se podría hacer mucho más para captar parte de la renta; a nivel nacional, y también regional, sucede algo análogo en relación a la balanza comercial. Las exportaciones mineras de 2011 se calculan unos 4 mil millones de dólares y, lo que es todavía más importante en un contexto de crisis internacional y posible “restricción externa”, su proyección muestra una tendencia creciente hacia el futuro. Esta situación pone en condiciones relativamente equivalentes a la exportación minera con la de materias primas del agro. La intervención de las multinacionales en ambas actividades (minería y agro) no tiene diferencias debido a que su patrón extractivo es similar. Incluso en términos medioambientales “el cianuro y el glifosato aplicados sin controles y en forma desaprensiva provocan daños irreparables. Y en términos económicos, la necesidad de avanzar sobre la renta minera es tan relevante como la captura social a través del Estado de la renta sojera mediante retenciones” (Zaiat, Página 12, 19/2/12). Pero entonces aquí se abre otro problema que sólo la política puede encarar. De un gobierno que se ha caracterizado por avanzar frente al predominio de importantes corporaciones captadoras de rentas (agrarias, económicas) o de recursos simbólicos (como el caso de la comunicación pública si se trata de los megamedios), puede esperarse también que tienda a avanzar en el mismo sentido en un sector cuya lógica productiva es cuestionable para el desarrollo nacional, pero cuya contribución a la economía por vía indirecta (divisas) sí podría regularse en favor de opciones de desarrollo y distribución de la riqueza. Ahora bien, esto no supone desconocer la dificultad de operar en un tablero de crisis internacional (en el que las inversiones no necesariamente se multiplican) ni de exigir ciegamente al gobierno nacional un combate mortal con cuanta corporación (en este caso, otra herencia neoliberal) se aparezca. Pero sí de señalar que hay opciones disponibles para encarar ciertos cambios que, en definitiva, se relacionan con la construcción de capacidad estatal para fortalecer su posición de conducción del desarrollo nacional. Más aun, tal como indican muchos analistas económicos, tratándose de un sector empresarial que aun con mayor regulación estaría dispuesto a continuar sus inversiones debido a las altísimas tasas de rentabilidad. Es cierto que en países como Australia y Brasil la conflictividad en estas cuestiones no ha sido un elemento despreciable. En 2010 el primer ministro australiano renunció por intentar establecer un impuesto a las ganancias extraordinarias a las empresas mineras y en Brasil también se ha dado marcha atrás en la intención de captar mayor renta, aunque también hay que recordar que el caso australiano el conflicto de las mineras continua hoy con un intento –de la mano del nuevo gobierno- de cobrarles entre 40 y 50% de su facturación (no regalías del 3%), en un país con desarrollo minero nacional y, en el caso de Brasil, se trataba de enfrentar a la segunda empresa minera en el mundo (Vale), en la que incluso el Estado tiene una acción de oro y el 50% del directorio (Gutman, La Mañana Neuquén, 19/2/2012). Por lo tanto, las disputas se dan en otras condiciones de discusión sobre el aporte de la actividad al Estado. Existen variadas opciones a explorar para intentar modificar el escenario económico-productivo de la gran minería, evitando la depredación de las multinacionales y replanteando el esquema de dependencia –e incluso subordinación- provincial a esas actividades. Entre ellas, la creación de empresas públicas que participen del sector minero, permitiendo que parte de la renta extraordinaria minera pueda ser apropiada por toda la sociedad. En países como Bolivia se ha tendido a incrementar el papel regulador del Estado y elevar así los porcentajes de apropiación de la renta mediante contratos de riesgo compartido entre empresas nacionales y extranjeras (como la asociación entre la Corporación Minera y la Korea Resource) y también ejemplos locales de creación empresas estatales (en Catamarca y Santa Cruz) que pueden ser replicados. Otras variantes se relacionan a la modificación legislativa del esquema regulatorio del sector (estableciendo, para futuros emprendimientos, normas equilibradas entre el interés privado y el desarrollo nacional); un esquema de mayores niveles de retenciones mineras; y, por último, un diseño de políticas públicas que incorporen al esquema productivo de la minería la elaboración local de las materias primas (por ejemplo el procesamiento de los metales en refinerías) generando mayores oportunidades laborales y los eslabonamientos entre recursos naturales, manufacturas y servicios, incluso teniendo en cuenta el papel de la innovación científica-tecnológica. Ahora bien, lo que hay que señalar es que estas posibles vías de acción son inimaginables si no se repiensan y establecen nuevos modos de consolidar la regulación estatal, tanto para garantizar la real aplicación de los controles como para legitimar políticamente la acción estatal frente a las lógicas privadas que vienen ejerciendo, desde los ´90, una voracidad empresaria que sólo puede ser reconducida por un sector público decidido a regular y planificar el desarrollo a favor de las mayorías.
Una necesaria dimensión política
El tercer y último aspecto a desarrollar, inseparable de los anteriores, es reconocer que en el centro de los presentes conflictos en torno a la megaminería existe una lógica social de sectores que tienen algo para decir. Los episodios de represión en Andalgalá son una señal de alerta en este sentido. El dato es que existen alrededor de un centenar de asambleas socioambientales distribuidas en diferentes pueblos en los 5.000 km de cordillera del territorio nacional. Lo que se está jugando aquí no es otra cosa que la capacidad política de construir consensos extendidos y densidades sociales para resolver temas nacionales. Como ha señalado Mario Wainfeld en una reciente columna, es central reconsiderar en disputas como éstas que las soluciones -en línea con la tendencia política del gobierno nacional- vienen por el lado de una acentuación de los espacios de participación democrática. Y esto implica, según el caso, tanto reconocer la implicación popular activa en el grueso de los conflictos argentinos, como diseñar, en casos como el de la megaminería, mecanismos particulares (de consulta, referéndums, etc.) sobre la instalación de los emprendimientos. El gobierno nacional se ha caracterizado por no reprimir la protesta social, una de las marcas indelebles de la gestión iniciada por Kirchner en 2003. Esto no evita señalar que la actuación de las policías provinciales, con prácticas arbitrarias y hechos puntuales de represión, sigue estando en debate debido a las grandes resistencias al cambio de sus estructuras. Hechos respecto de los cuales, por supuesto, deben determinarse las responsabilidades que correspondan, pero que se montan sobre realidades en las que, sin dudas, el gobierno puede leer más que impugnaciones equivocadas y aisladas o intentos desestabilizadores. La novedad que sectores nacionales de oposición política tomen banderas (ecológicas, sociales) que nunca agitaron, no deslegitima per se la fuente de los reclamos populares. En otras palabras, los hechos de Famatina, Andalgalá y Chilecito hablan mucho más de una demanda social desatendida que de una agitación política desestabilizadora. Aun cuando esta última quiera asomarse por la ventana.
Una interpretación política del asunto demanda una discusión de lo importante. Y, en este caso, lo importante no es el recurrente oportunismo de la oposición por intentar crear –de la mano de los formatos mediáticos- antagonismos inexistentes. Como ha señalado Alejandro Horowicz en un artículo reciente respecto de los hechos de Once, “reducir la política nacional a las posibilidades de esa oposición es minimizar el problema; para capturar las corrientes subterráneas de esta historia es preciso no despreciar a los humildes. En el ADN del gobierno late esa posibilidad”.
Más allá que estos sectores busquen instrumentar estas demandas, la falta de abordaje y discusión integral de la cuestión de la megaminería (o la falta de una demostración hacia un incipiente debate) beneficia, en última instancia, a que estas fuerzas oportunistas encuentren la posibilidad de encontrar apoyos en el campo popular, cuya gran mayoría, como sabemos, viene respaldando las políticas transformadoras del gobierno nacional. Que la agenda pública esté atravesada en estas semanas por otros temas, no nos imposibilita reconocer que la de la megaminería se trata de una controversia abierta y, como tal, necesita seguir sujeta al debate político.
Nota original: http://espacioiniciativa.com.ar/?p=6915
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